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，外军已派兵“看守”
西陵，“又分兵往东陵、张家口，实在力难以阻”
，英、德海军司令到过南京，“不知意之所在”
；驻俄公使获得俄国政府的意见，“和议如果不成，各国有开春截取山西之道，或者另立政府的打算。”
慈禧等人阅读来电，感到“事机紧迫”
，于11月22日电询李鸿章、奕，各国所开条款内容“有无万不能行之事”
，并表示“大局攸关，款议可成不可败”
，由全权大臣相机审势，力图补救，朝廷不为遥制。
25日，又电谕李鸿章、奕，除坚持“懿亲不加重刑”
外，同意将毓贤“置加之重典”
。
12月3日发布上谕，将董福祥“革职留任”
，令其“克日驰回甘肃，扼要设防，以观后效”
。
随后，荣禄电告李鸿章，奕解释之所以对董福祥不能严惩的苦衷是：“陕甘军民附之者太众，势不得不暂为羁縻，徐图安置。”
在惩办“祸首”
的同时，还存在着“两宫回銮”
的问题。
各国公使都要求以“两宫回銮”
作为议和的先决条件之一，名义上说是请“速回銮驾，自秉大权，和商一切”
，实质上是企图用武力挟制慈禧等人俯首就范，彻底投降。
李鸿章、奕深知慈禧等人不会轻易“回銮”
，却屈服于列强的压力，硬着头皮密奏，陈请“速定回銮日期，宣示中外”
，并表示“敢保必无侵犯”
。
但慈禧在回电中责备李鸿章等人未能“共谅”
其“不得已之苦衷”
，表示决无“甘就偏安，轻弃京师之理”
，只要“一有成议，自当即日降旨，定期回銮”
。
正当李鸿章、奕感到左右为难之际，由于俄国决定监理东三省，引起英、美、日等国的极大不安，加之李鸿章年迈体衰，因劳累过度突然病倒，而各国经过反复协商就议和大纲问题基本达成一致意见。
在这种情况，各国不再坚持严惩“祸首”
和“两宫回銮”
这个议和的先决条件，反过来急于议定和约。
1900年12月24日，奕前往西班牙使馆会晤德、英、法、美、意、奥、俄、日、西班牙、比利时、荷兰等11国公使，互换和议书后，由西班牙公使葛络于代表11国将《议和大纲》交给奕，要求“把它送交皇帝，并努力获得对它的迅速答复”
。
这个《议和大纲》的主要内容包括：1．德使克林德被杀一事，由中国派亲王专使德国谢罪，并在遇害之处树立铭志之碑；2．严惩祸首，杀害凌虐外国人的城镇停止科考5年；3．杀害日本书记生杉山彬之事，中国必须用优荣之典以谢日本政府；4．中国必须在各国人民坟墓曾被污渎发掘之处，建立碣碑；5．军火及制造军火的器材，不准运往中国；6．公平赔补外国人身家财产损失；7．各国驻兵护卫使馆，并划定使馆区；8．从北京到海边酌定数处由各国留兵驻守，并将大沽炮台一律削平；9．张贴永远禁止中国军民仇视各国的谕旨；10．修改通商行船各条约；
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