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书社出现后，邻、里、乡、党渐渐成为各地的基层行政组织，但相互关系尚未统一。
有时乡下有党，里下有邻，但乡和里是怎样的关系，还不清楚。
有时四者并列，有时又相互交织，有时又称邻里、乡党。
这种混乱情况，似乎表明新制度正处于产生形成初期。
郡县制出现之后，乡里逐渐纳入郡县管辖系统之中。
无论如何，登记户口的制度，应该是国野分治解体后，国家管理水平提高后的产物。
《国语·周语上》韦昭注：“司民，掌登万民之数，自生齿已上皆书于版。”
长了牙齿的人都要登记户口，而且是万民，这么大数量，显然不是血缘制下应该有的现象，只能是地缘政治下的产物。
据《国语·晋语九》记载，晋国在赵简子当政时已经有了户籍制度，那时是公元前5世纪。
据《史记·秦始皇本纪》记载，秦献公十年，“为户籍相伍”
，这是公元前375年的事。
《秦律·封诊式》中更有详细具体的户籍资料，记载某县某里某伍某人之家的户籍情况，包括户主、妻、子、臣妾、衣物、器具、畜产、房屋等的信息，一应俱全，后世所说的编户，已经找到了真实有力的物证。
秦庄襄王即位后，吕不韦被任命为丞相，“食河南洛阳十万户”
，即享受洛阳10万户的租税作为收入。
可见，秦国政府掌握大量农户，这些农户都需要户籍登记，政府也需要有户籍登记制度和资料才能加以管理。
先秦文献中多次出现“齐民”
一词，如“齐民食于力，作本，作本者众，农以听命”
[17]。
这里的齐民指的是农民。
“子贡对曰：孔氏者，性服忠信，身行仁义，饰礼乐，选人伦，上以忠于世主，下以化于齐民，将以利天下，此孔氏之所治也。”
[18]这里的“齐民”
与“世主”
相对，指出了君主之外的广大人民。
“大勇愿，巨盗贞，则天下公平，而齐民之情正矣。”
[19]这里的“齐民”
也指普通民众，有良民的意思。
“诸众齐民，不待知而使，不待礼而令；若夫有道之士，必礼必知，然后其智能可尽也。”
[20]这里的齐民指缺少礼知的普通民众。
《史记·平准书》和《汉书·食货志》注引如淳曰：“齐，等也。
无有贵贱，谓之齐民，若今言平民矣。”
文中所谓的“今”
，指三国时期。
所谓“齐民”
，指的非血亲贵族的、非官府的、无知识的普通下层民众，他们之间没有贵贱之分。
正如孟子所说：“在国曰市井之臣，在野曰草莽之臣，皆谓庶人。”
[21]国和野只有居住地的不同，没有身份地位的差异，不论是在国还是在野，他们都是庶人，其实就是“齐等无有贵贱”
的齐民。
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